Julio 2017

 

 

 

La extraordinaria oportunidad de construir la Europa federal

“Aceptar el status quo  en Europa, significaría aceptar una Europa cada vez  más burocrática, que ni sabe explicar a los ciudadanos adonde los quiere conducir, continuando a funcionar mecánicamente, ni consigue unirlos… Europa se ha fundado sobre una promesa de paz, de progreso, de prosperidad. Hoy hace falta un proyecto que pueda renovar esta promesa… hará falta en algún momento cambiar los Tratados, porque esta Europa es incompleta: el problema no es dilucidar si estos cambios  son necesarios, sino el cuándo y el cómo de los mismos”.

Estas declaraciones, hechas en una entrevista con periódicos franceses e italianos el 13 de julio, víspera de la gran fiesta nacional del 14 de julio y del encuentro con Trump, son de Emmanuel Macron, el recién elegido presidente de Francia. Estas palabras confirman la voluntad de mantener la promesa, hecha en campaña electoral, de intervenir paralelamente en la política interna francesa – poniendo en marcha un ciclo de reformas que impulsen la competitividad del país- y en la política europea, para así dotar a Europa de los instrumentos necesarios para construir esos “trozos de soberanía” colectiva en los sectores que a nivel nacional no pueden ser controlados, ni mucho menos gobernados, en el interés de los ciudadanos. Pero son, sobre todo, la confirmación del hecho de que Francia, después de diez años,  quiere pasar página, reconociendo que la reforma de los Tratados europeos ya no es tabú.

Para Europa se abre por tanto una oportunidad extraordinaria, porque este planteamiento francés prepara la posibilidad de un renovado entendimiento con Alemania y de un relanzamiento del eje franco-alemán, condición necesaria para siquiera pensar en iniciar la reforma de la UE.

El nudo gordiano que Merkel y Macron están llamados a resolver, para lograr que Europa sea capaz de “renovar su promesa de paz, de progreso y de prosperidad”  es sobre todo el del sistema institucional de la Unión. ¿Están listos París y Berlín para superar el sistema intergubernamental y transformar el sistema europeo, en los sectores ya maduros, en uno de naturaleza federal?

Hoy la UE basa su gestión, a través del llamado método comunitario, de las competencias relativas al mercado único;  en este ámbito, aun con algunas mejoras pendientes para comunitarizar ulteriormente aquellas prerrogativas  todavía limitadas por el mantenimiento del derecho de veto por parte de los gobiernos nacionales, el camino está trazado, gracias al poder de iniciativa legislativa de la Comisión y a la extensión del poder de co-decisión legislativa al Parlamento Europeo.

La única competencia gestionada de acuerdo a un método cuasi-federal es la unión monetaria, la cual, para ser sostenible, requiere sin embargo compartir más soberanía en el terreno de la política económica y presupuestaria. En cambio, precisamente en estas dos materias, y en general en todas aquellas ligadas al corazón de la soberanía nacional, como la política exterior y de seguridad, tanto interna como externa, el sistema se basa sobre el método llamado intergubernamental, es decir, la búsqueda del acuerdo unánime entre los gobiernos en el seno del Consejo Europeo y en el Consejo de la Unión Europea, los cuales se limitan a fijar las modalidades de cooperación, tratando de tutelar al máximo el propio interés.  Así, la Comisión queda subordinada políticamente a los Estados miembros mientras que el Parlamento Europeo no tiene vela en ese entierro. Precisamente por lo sensible de las materias en cuestión, que se encuentran en el núcleo duro de la soberanía política, y que afectan a la relación de los ciudadanos con el propio estado de la manera más profunda, el método comunitario no sería el adecuado en estos campos; y sin embargo, este sistema híbrido, que permite conjugar integración supranacional en la legislación y las materias funcionales a la construcción del mercado, con el mantenimiento de la soberanía política nacional (poder de decisión en última instancia sobre cualquier materia “delicada”) no es suficientemente eficiente desde el punto de vista de los mecanismos de toma de decisión ,y no está dotado de suficientes checks and balances desde el punto de vista democrático, toda vez que se ponen en juego políticas que tocan la razón más profunda sobre la que se fundamenta la existencia del estado.   

 Por ello, hace falta en estos sectores un cambio mucho más radical, que implica la construcción de un verdadero poder político supranacional, limitado a unas pocas competencias precisas, pero acompañadas del poder de iniciativa política, de recursos propios, de un sistema de check and balances equilibrado que de a los ciudadanos europeos y a los Estados miembros (con base al principio federal) un adecuado poder de control.

El ámbito en el que esta transición es posible es el de la Eurozona, precisamente por la paradoja que se citaba más arriba, pues una moneda federal se acompaña de políticas económicas y fiscales fundamentalmente nacionales. Completar la unión monetaria, -con la creación de un presupuesto específico y de un gobierno supranacional controlado democráticamente-  viene siendo objeto de reflexiones y propuestas desde hace muchos años, desde el estallido de la crisis económica y financiera que ha demostrado los límites de una moneda única construida sin crear también una unión económica, y sin establecer un presupuesto específico, indispensable para suavizar los choques asimétricos y estabilizar el área, promoviendo la convergencia.

Sin duda, son muchos los frentes abiertos en Europa que afectan al mercado único o algunas de las principales políticas estratégicas de los Estados. No es éste por tanto el único dosier que espera ser desbloqueado. Pero éste es el único  en el que está en juego la transición decisiva y sustancial en el plano institucional; el único en el que la UE afronta el problema de su “completamiento”, porque se trata de un sector en el que la compartición crucial de soberanía ya se ha producido, con la creación de una institución federal (el Banco Central Europeo), mientras que la gestión intergubernamental de las políticas económicas y fiscales está produciendo perjuicios que ponen en causa la propia supervivencia de la Unión Europea.

En todos los demás campos que animan el debate europeo, incluyendo la defensa, la seguridad o la gestión de los flujos migratorios, el punto de partida de la UE está mucho más atrás, con un grado más o menos intenso de cooperación entre los estados y gobiernos nacionales, y cuenta con ambiciones más limitadas, ya se trate de intensificar la cooperación (o simplemente de ponerla en marcha, como en el caso de la defensa) o de, en el mejor de los casos, dar más competencias a la Comisión; pero no está en juego una transformación radical del entramado de poderes en el interior de la UE, como sí es el caso con la Eurozona. No por casualidad, en la entrevista del 13 de julio, Macron señala que quiere que “haya en la Eurozona más coherencia y convergencia. Por el momento no funciona bien porque ha alimentado las divergencias. Aquellos que estaban endeudados ahora lo están más. Los que eran más competitivos, lo son aún más...esta situación no es sana, porque no es sostenible… no se trata de mutualizar las deudas del pasado, sino de combinar la convergencia y la solidaridad en el seno de la Unión Europea y de la zona euro, para crear mecanismos de solidaridad más potentes para el futuro. Ésta es la clave para una unión duradera. Para este propósito hacen falta un presupuesto y un gobierno que decide sobre la distribución del mismo, y un control democrático que hasta ahora no tenemos”.

El breve encuentro entre la canciller Merkel y el presidente francés el 14 de julio parece confirmar este análisis. Precisamente porque la cuestión  de la reforma de la Unión monetaria es no solo crucial sino también la más delicada; y es ésta claramente la razón por la cual los dos líderes han acordado afrontarla solamente después de las elecciones alemanas. Es bien conocido el áspero debate en Alemania con las fuerzas que temen compartir más soberanía con los países deudores, en los que no tienen ninguna confianza, y que creen que no conducirá a otra cosa más que una unión de transferencias, haciendo imposible tener bajo control el problema del riesgo  moral. Con todo, hasta Merkel admite (lo ha reiterado el 15 de julio en una intervención pública en Zingst, recogida por la agencia Reuters) estar convencida de que Europa debe ser reforzada y se muestra “abierta a la propuesta de un ministro de finanzas de la Eurozona que administre un presupuesto común cuya finalidad sería la financiación de inversiones y transferencias para ayudar a los estados a suavizar los choques económicos”.

En el momento en el que París y Berlín se proponen relanzar el proceso europeo, los puntos sobre los que cabe encontrar un acuerdo parecen ya maduros. Y sin embargo hay un alto riesgo de que prevalezca una solución cosmética, tratando una vez más de evitar la construcción de un gobierno europeo genuino, eligiendo por tanto como alternativa la consolidación del sistema de las reglas, es decir el método intergubernamental. La fuerte propensión de una parte relevante de la clase política y dirigente alemana por esta opción, junto al tradicional enfoque intergubernamental francés, podrían, de nuevo, llevar las expectativas que circulan en la UE en tal dirección.

Desde luego no sería la primera vez. El proceso europeo nos ha acostumbrado al contorsionismo de los gobiernos con tal de no adoptar la vía más lógica, la de la unión política federal. El mismo Tratado de Maastricht, al apostar por una unión monetaria sin unión política y económica, es un ejemplo, al igual que la invención, también en Maastricht, de dos pilares intergubernamentales en materia de política exterior, de seguridad, justicia e interior, cuando estas materias estratégicas debían ser europeizadas. Así, en el Tratado se encontró la manera de simular una transición política, creando una etiqueta europea vacía pero dejando totalmente estas materias en manos de los Estados.

 Por tanto, no cabe subestimar el riesgo de que se acabe creando un gobierno intergubernamental de la zona euro. Serán decisivos la creación de un verdadero presupuesto de la Eurozona, financiado con recursos propios y que emane de un poder fiscal europeo, y el poder de codecisión del Parlamento Europeo, lo que requiere seguramente una reforma de los Tratados, pero que debe ser prevista y acordada desde ya.

Sin prever un poder efectivo europeo, de naturaleza supranacional y no intergubernamental, y sin construir nuevos equilibrios institucionales que rescaten la unión económica de manos intergubernamentales y que completen la unión monetaria a través de la construcción de una unión política fundada sobre bases de naturaleza federal, las mejoras en la gobernanza de la zona euro no serán suficientes, ni para “dar más coherencia y convergencia a la zona euro” ni para lanzar la indispensable reforma de la Unión Europea que la transforme en la potencia global que los retos de siglo XXI requieren.

Para el resto de los socios de la UE, esto debe ser tanto una advertencia como un estímulo, recordando la importancia de comprometerse con eficacia para alcanzar un acuerdo sobre la eurozona capaz de modificar el sistema en vigor y de alumbrar un nuevo equilibrio institucional que permita acompañar las reglas, que indican parámetros necesarios, pero que en sí mismos no bastan, con la política, lo “que permite combinar la convergencia y la solidaridad”.

Es una advertencia sobre todo para Italia, cuyas fuerzas políticas tienen más dificultades que otras para decantarse con claridad: quien esté a favor de Europa no tiene más alternativa que comprometerse con la construcción de una unión política federal. La tentativa de los atajos con la idea de que “no somos todavía los Estados Unidos de Europa…y probablemente no llegaremos a serlo nunca” como escribe Matteo Renzi en su último libro, proponiendo batallas de  retaguardia para retrotraer las reglas a hace 25 años –ignorando que el retorno a Maastricht significa simplemente volver a la raíz de los errores que hoy estamos pagando- solamente puede producir daños. La verdadera apuesta es construir la Federación. No hay que tener miedo a mirar a la realidad de frente y divisar la oportunidad que en este momento se presenta ante los europeos. Sobre todo hace falta tener el valor de comprometerse con la batalla política correcta.

Publius

 

 


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